| “多規(guī)合一”將環(huán)境考量寫入現(xiàn)實(shí) |
| 2015-5-20 8:25:34 閱讀次數(shù)：990 |
中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》提出，推進(jìn)市縣落實(shí)主體功能定位，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個(gè)市縣一個(gè)規(guī)劃、一張藍(lán)圖。 多規(guī)制度是在總體發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上發(fā)展形成的，是為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃設(shè)定的目標(biāo)而在具體領(lǐng)域做出的工作部署。 總體發(fā)展規(guī)劃具有宏觀性和原則性。但由于法律依據(jù)和規(guī)劃領(lǐng)域、角色、立場(chǎng)、目標(biāo)、期限、路徑、數(shù)據(jù)、程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)不同，總體發(fā)展規(guī)劃下的各領(lǐng)域規(guī)劃在實(shí)施中存在著種類過(guò)多、審批依據(jù)相互矛盾、審批和監(jiān)管效率低下、內(nèi)容交叉重復(fù)、缺乏銜接協(xié)調(diào)甚至存在相互矛盾沖突等問(wèn)題，總體規(guī)劃的目標(biāo)難以全部實(shí)現(xiàn)。 例如，做城市發(fā)展規(guī)劃時(shí)不考慮當(dāng)?shù)氐耐恋毓⿷?yīng)能力和土地保護(hù)要求，做工業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)不考慮當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量。再如，對(duì)工礦用地的界定，在城市規(guī)劃里主要指農(nóng)村里單獨(dú)的工業(yè)用地，在土地規(guī)劃里指所有的工業(yè)和礦業(yè)用地等。因此，導(dǎo)致總體規(guī)劃的目標(biāo)難以全部實(shí)現(xiàn)。因此，必須全面推進(jìn)“多規(guī)合一”，以更好協(xié)調(diào)其它規(guī)劃的有效實(shí)施。 “多規(guī)合一”的發(fā)展歷程 2003年10月，國(guó)家發(fā)改委正式啟動(dòng)了江蘇省蘇州市、福建省安溪縣、廣西壯族自治區(qū)欽州市、四川省宜賓市、浙江省寧波市、遼寧省莊河市等6個(gè)規(guī)劃體制改革試點(diǎn)，將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃3個(gè)規(guī)劃落實(shí)到一個(gè)共同的空間規(guī)劃平臺(tái)上。期望通過(guò)制度完善，把地方的總體發(fā)展規(guī)劃和其它專項(xiàng)規(guī)劃通過(guò)一個(gè)制度銜接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化、程序化的規(guī)劃協(xié)調(diào)和管理機(jī)制。 這種規(guī)劃的協(xié)調(diào)屬于“三規(guī)合一”，也被稱為“多規(guī)合一”1.0版本。“三規(guī)合一”有利于促進(jìn)部門聯(lián)動(dòng)，協(xié)調(diào)矛盾，促進(jìn)信息共享；有利于優(yōu)化格局，促進(jìn)節(jié)約集約建設(shè)，盤活用地，提高區(qū)域開(kāi)發(fā)利用的總體效益，因此，進(jìn)入“十二五”以來(lái)，越來(lái)越多的城市進(jìn)行了試點(diǎn)探索。 但在實(shí)踐中，“三規(guī)合一”并沒(méi)有發(fā)揮預(yù)期效果。按道理，國(guó)家和各省級(jí)區(qū)域在發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府空間管控能力，統(tǒng)籌考慮環(huán)境、土地、建設(shè)、發(fā)展等因素，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的集約、高效和可持續(xù)利用，使各地規(guī)劃定位統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)。但是，“三規(guī)合一”卻沒(méi)有完全做到這一點(diǎn)。 “三規(guī)合一”試點(diǎn)相繼發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題，如環(huán)境承載能力和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求沒(méi)有作為基礎(chǔ)性的約束因素，技術(shù)規(guī)范及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，部門間信息溝通協(xié)調(diào)機(jī)制有待加強(qiáng)，公眾參與不夠充分，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)在一些地方流于形式等。因此，“三規(guī)合一”即使有很多優(yōu)點(diǎn)，還是難以阻止地方政府盲目發(fā)展的沖動(dòng)。 一些地方在粗放式的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，采取了遍地開(kāi)花式的類同性發(fā)展模式，導(dǎo)致了空間無(wú)序開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題，出現(xiàn)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)不斷突破邊界、生態(tài)空間不斷被擠壓、區(qū)域整體生態(tài)容量降低等現(xiàn)象發(fā)生，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域霧霾和流域水污染等城市病和城鄉(xiāng)同一病，損害天人合一的可持續(xù)發(fā)展能力。 為此，必須進(jìn)一步創(chuàng)新規(guī)劃理念、內(nèi)容和方法，以突出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和基礎(chǔ)的保障能力作為約束性因素，采取空間布局管控、主體功能區(qū)確定、城市增長(zhǎng)邊界劃定、保護(hù)生態(tài)紅線等規(guī)劃制度，引導(dǎo)城鎮(zhèn)布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展方向與市縣空間功能分區(qū)相適應(yīng)。以最小的資源環(huán)境代價(jià)、土地代價(jià)等實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展�；诖�，須將生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃納入“多規(guī)合一”制度。在這個(gè)背景下，“多規(guī)合一”的理念和措施應(yīng)運(yùn)而生。 2014年，在環(huán)境保護(hù)部的建議下，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合環(huán)境保護(hù)部等提出“四規(guī)合一”的試點(diǎn)方案。希望各地抓住“十三五”規(guī)劃編制的有利時(shí)機(jī)，積極推進(jìn)市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新，探索完善市縣空間規(guī)劃體系，堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，落實(shí)生態(tài)空間用途管制，嚴(yán)格實(shí)行耕地用途管制，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“多規(guī)融合”和“多規(guī)合一”，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖奠定基礎(chǔ)。 之所以選擇市、縣作為試點(diǎn)，有3個(gè)方面的考慮：一是市縣的空間范圍相對(duì)不大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也比較清晰； 二是縣市以前的發(fā)展主要依靠發(fā)展工業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)，極易突破土地等規(guī)劃，極易產(chǎn)生環(huán)境污染；三是市縣是以后吸納人口、實(shí)行城鎮(zhèn)化的橋頭堡。這套“四規(guī)合一”的方案被稱為生態(tài)文明下“多規(guī)合一”2.0版本。在這個(gè)工作格局下，一些地方正在編制環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃。 “多規(guī)合一”的歷史突破 “多規(guī)合一”的2.0版本有利于建立一個(gè)工作平臺(tái)和機(jī)制。在一套概念、時(shí)限、標(biāo)準(zhǔn)、方法等體系下，促進(jìn)各部門在環(huán)境保護(hù)方面充分探討、協(xié)商，說(shuō)深說(shuō)透，并取長(zhǎng)補(bǔ)短，拿出多方共贏的行動(dòng)部署。 “多規(guī)合一”的實(shí)施雖然在某些方面限制了發(fā)展，但其揚(yáng)長(zhǎng)避短，以區(qū)域承載力為基礎(chǔ)確定發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模和人口規(guī)模，在行政區(qū)域的空間范圍和生態(tài)范圍內(nèi)實(shí)行環(huán)境、自然資源、經(jīng)濟(jì)、土地等資源的配置優(yōu)化，創(chuàng)造更多的環(huán)境容量和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，保障優(yōu)勢(shì)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，并為未來(lái)創(chuàng)造更多的發(fā)展空間，保證發(fā)展紅利的可持續(xù)性，其綜合效益即卡爾多-�？怂剐拭黠@提升了。也就是說(shuō)，結(jié)合基礎(chǔ)，明確方向，形成底圖、堅(jiān)持底線、共同契合、相互融合，為未來(lái)留有必要的發(fā)展空間，是“多規(guī)合一”所追求的基本價(jià)值。 “多規(guī)合一”2.0版本和1.0版本相比，有一個(gè)重大突破，即突出生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)制約和保障作用，建立用地規(guī)�？刂凭�、城市增長(zhǎng)邊界、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線和生態(tài)控制線，開(kāi)展生產(chǎn)、生活空間的分區(qū)管制和生態(tài)空間的用途管制，形成一張藍(lán)圖，優(yōu)化和科學(xué)管控、統(tǒng)籌空間資源，促進(jìn)發(fā)展的高質(zhì)量和可持續(xù)性。 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，一些地方已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)“五規(guī)合一”的試點(diǎn)，如青島市青西新區(qū)就把海域使用規(guī)劃增納進(jìn)來(lái)。以后更多的規(guī)劃合一將可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。從發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，從一規(guī)到多規(guī)，到多規(guī)聯(lián)合和多規(guī)整合，再到多規(guī)融合即合一，體現(xiàn)了一規(guī)各表、多規(guī)各表、多規(guī)一表、一張藍(lán)圖的螺旋式發(fā)展歷程，是規(guī)劃科學(xué)化、民主化進(jìn)程的具體體現(xiàn)，也是政府推行科學(xué)執(zhí)政的一個(gè)典范。 “多規(guī)合一”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ) �。ㄒ唬┱位A(chǔ) 黨的十八大提出了生態(tài)文明的理念和發(fā)展方式，提出了“五位一體”的發(fā)展格局，把環(huán)境保護(hù)融合到國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和社會(huì)生活的主戰(zhàn)場(chǎng)。黨的十八屆三中全會(huì)要求進(jìn)行生態(tài)文明體制改革，而生態(tài)環(huán)保規(guī)劃體制改革及其它規(guī)劃與生態(tài)環(huán)保規(guī)劃的相互融合，是其中的一個(gè)重要方面。推行“多規(guī)合一”，實(shí)際上是在空間開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的源頭環(huán)節(jié)實(shí)行“五位一體”。目的是發(fā)揮生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的基礎(chǔ)約束作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)持續(xù)發(fā)展，可以說(shuō)“多規(guī)合一”是實(shí)現(xiàn)“五位一體”的一個(gè)重要抓手。 為此，中央把規(guī)劃體制改革、建立“多規(guī)合一”的體制機(jī)制納入改革的重要任務(wù)。2014年習(xí)近平總書(shū)記提出新常態(tài)，要求在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，走中高端發(fā)展的發(fā)展道路。因此，必須強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保措施對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性約束作用。而規(guī)劃及其實(shí)施是全過(guò)程的控制措施，因此應(yīng)在規(guī)劃中提出高質(zhì)量的發(fā)展要求，發(fā)揮環(huán)境保護(hù)規(guī)劃對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等規(guī)劃的約束和保障作用。 2015年中共中央政治局審議通過(guò)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的若干意見(jiàn)》，提出綠色化的新要求，要求“協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化”，環(huán)境保護(hù)部也宣布重啟綠色GDP研究。而要在一個(gè)空間科學(xué)合理、全過(guò)程地協(xié)同推進(jìn)“五化”，必須把環(huán)境規(guī)劃的綠色化要求融入到其它相關(guān)規(guī)劃之中，把環(huán)境規(guī)劃實(shí)施的要求融合到其它規(guī)劃的實(shí)施要求之中。可見(jiàn)，“多規(guī)合一”及其實(shí)施是綠色化和綠色GDP的基本內(nèi)涵要求。 綜上所述，在新時(shí)期，生態(tài)文明、新常態(tài)、綠色化、綠色GDP等施政理念的提出和發(fā)展，反映了各方的發(fā)展共識(shí)，為“多規(guī)合一”體制機(jī)制改革的啟動(dòng)和全面實(shí)施奠定了政治基礎(chǔ)�？梢哉f(shuō)，“多規(guī)合一”是生態(tài)文明、新常態(tài)、綠色化、綠色GDP的邏輯必然。 （二）政策基礎(chǔ) 2012年9月，環(huán)境保護(hù)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，提出環(huán)境總規(guī)通過(guò)統(tǒng)籌城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，合理開(kāi)發(fā)利用土地資源，優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間布局，確保實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展所做出的戰(zhàn)略部署；兼顧與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等規(guī)劃的協(xié)調(diào)和銜接。意見(jiàn)體現(xiàn)了“多規(guī)合一”的環(huán)境考量思想。 2013年年底召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出，城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)為限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。習(xí)近平總書(shū)記在會(huì)上指出，積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以這個(gè)為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。 2014年6月，環(huán)境保護(hù)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的通知》，要求在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)模、布局、時(shí)序、保障措施、規(guī)劃體系等方面，增強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等重大規(guī)劃的相互銜接能力。 國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部和住建部四部委于2014年8月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）；國(guó)家發(fā)改委于2014年11月出臺(tái)了《關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）。其中，《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，“十三五”市縣規(guī)劃要進(jìn)一步落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，綜合調(diào)控各種空間需求，按照與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的原則，引導(dǎo)和約束各類開(kāi)發(fā)行為，增強(qiáng)市縣政府空間管控能力，推動(dòng)市縣政府治理能力現(xiàn)代化。 《通知》指出，按照資源環(huán)境承載能力，合理規(guī)劃引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)管理等方面的發(fā)展方向與布局重點(diǎn)。探索整合相關(guān)規(guī)劃的空間管制分區(qū)，劃定城市開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局，探索完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境政策和空間管控措施。 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展是一個(gè)多約束條件下的目標(biāo)優(yōu)化問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)社會(huì)和科技發(fā)展水平、自然資源稟賦、人口總量與勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)、環(huán)境容量、土地總量等因素，都應(yīng)納入目標(biāo)優(yōu)化的進(jìn)程予以考慮。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，把生態(tài)文明建設(shè)融合到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化領(lǐng)域，指出了生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。黨的十八大以來(lái)，中央開(kāi)始生態(tài)文明體制改革，制定自然資產(chǎn)負(fù)債表，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境離任審計(jì)，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部重大生態(tài)環(huán)境損害終身負(fù)責(zé)制。 2015年初，環(huán)境保護(hù)部在甘肅蘭州開(kāi)展試點(diǎn)，把環(huán)境審計(jì)納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)審計(jì)的范圍。地方黨委和政府要想既保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，又要實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，惟有調(diào)整思路，通過(guò)“多規(guī)合一”，加強(qiáng)空間開(kāi)發(fā)布局管控，實(shí)施主體功能區(qū)制度，保護(hù)生態(tài)空間用途，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，走環(huán)境、資源、國(guó)土、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。 《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》要求協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化。綠色化應(yīng)當(dāng)從源頭開(kāi)始，即對(duì)目前的各種規(guī)劃實(shí)行綠色化，使環(huán)境保護(hù)規(guī)劃融入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與其他專項(xiàng)規(guī)劃相銜接。也就是說(shuō)，綠色化為“多規(guī)合一”提供了政策基礎(chǔ)。同時(shí)，“多規(guī)合一”也為綠色化和綠色GDP制度的全面實(shí)現(xiàn)提供了制度抓手。 �。ㄈ┓苫A(chǔ) 《環(huán)境保護(hù)法》第13條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同有關(guān)部門，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并公布實(shí)施。縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同有關(guān)部門，根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的要求，編制本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)并公布實(shí)施。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)保護(hù)和污染防治的目標(biāo)、任務(wù)、保障措施等，并與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。” 這一闡述應(yīng)該說(shuō)包括以下邏輯：國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃包括環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，內(nèi)容指導(dǎo)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的制定；環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。這種表述雖然原則，沒(méi)有指出誰(shuí)是協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，但還是為多規(guī)的相互銜接和協(xié)調(diào)奠定了立法基礎(chǔ)。 在《環(huán)境保護(hù)法》的指導(dǎo)下，一些地方環(huán)境保護(hù)法規(guī)也在“多規(guī)合一”方面作出了相對(duì)具體的探索。如2015年1月，河北省人大通過(guò)了涵蓋國(guó)土、海洋、農(nóng)業(yè)、森林、環(huán)保等領(lǐng)域的綜合性、基礎(chǔ)性地方法規(guī)《河北省國(guó)土保護(hù)和治理?xiàng)l例》。條例專設(shè)第二章“編制規(guī)劃”，其中第12條規(guī)定：“國(guó)土保護(hù)和治理規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃相銜接。國(guó)土保護(hù)和治理規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括國(guó)土資源環(huán)境狀況，國(guó)土保護(hù)和治理的目標(biāo)、任務(wù)、措施等事項(xiàng)。編制國(guó)土保護(hù)和治理規(guī)劃應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)專家論證，并征求公眾和其他有關(guān)方面的意見(jiàn)�！钡�13條規(guī)定：“國(guó)土保護(hù)和治理規(guī)劃未經(jīng)法定程序不得擅自變更�！蓖瑫r(shí)，規(guī)定了具體的內(nèi)容、制定程序、變更程序，以體現(xiàn)可操作性。 “多規(guī)合一”的未來(lái)發(fā)展 值得指出的是，“多規(guī)合一”體現(xiàn)的是“融合”，最終的成果是基于國(guó)土空間和環(huán)境承載能力等約束性因素形成一張總圖，再根據(jù)總圖形成許多領(lǐng)域的分圖。 為了使“多規(guī)合一”制度化、規(guī)范化和程序化，理順規(guī)劃之間的關(guān)系，可以采取分兩步走的方法： 首先，按照“多規(guī)合一”的方式，由市縣人民政府協(xié)調(diào)各部門，以自身?xiàng)l件的環(huán)境、國(guó)土等約束性條件為基礎(chǔ)，按照統(tǒng)一的要求、方法和尺度，制定一個(gè)促進(jìn)本地國(guó)土空間最優(yōu)開(kāi)發(fā)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，再根據(jù)該規(guī)劃制定各領(lǐng)域的規(guī)劃。 其次，借鑒國(guó)外立法典經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建中國(guó)獨(dú)有的“規(guī)劃典”。把所有的規(guī)劃編篡成一個(gè)一體化、不相沖突的規(guī)劃大典，由總體規(guī)劃的總則，以及規(guī)定各領(lǐng)域規(guī)劃的分則規(guī)劃組成。在總則規(guī)定的指導(dǎo)下，延伸出土地篇、城鄉(xiāng)篇、環(huán)保篇等分則規(guī)劃。這是“多規(guī)合一”的理想模式。 目前，我國(guó)正在走綠色化、中高端發(fā)展的新常態(tài)發(fā)展道路。預(yù)計(jì)在2030年之前，中國(guó)的主要污染物排放和碳排放都會(huì)到達(dá)甚至穿越頂點(diǎn)。也就是說(shuō)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展在15年之后即將成型和穩(wěn)定，目前可能處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的最后活躍期�！笆濉比娼ǔ尚】瞪鐣�(huì)之后，整個(gè)社會(huì)和發(fā)展的格局雖然還會(huì)有變化，但變化不會(huì)很劇烈。因此，在“十三五”期間研究制定“規(guī)劃典”的條件是成熟的。但無(wú)論走到哪一步，國(guó)土空間和環(huán)境承載能力永遠(yuǎn)是環(huán)境考量的約束性因素。 |